法政新思/「免針紙」案判決後 政府不該修例嗎？\章小杉

　　10月21日，高等法院原訟法庭就郭卓堅訴醫務衞生局局長案頒下判決，宣告法例未有授權局長推翻或廢止涉事醫學豁免證明（俗稱「免針紙」）。10月25日，特區政府宣布，不對本案提出上訴，而會以修例的方式處理有關事宜。同日，特區政府將《2022年預防及控制疾病（疫苗通行證）（修訂）規例》刊憲，明確授權醫衞局局長將可疑的「免針紙」宣告無效。對政府不上訴而修例的做法，有評論指特區政府「做法粗暴」「輸打贏要」「架空法院判決」，郭卓堅亦再就修訂後的規例尋求司法覆核（編者註：高院11月3日已駁回其上訴）。對於政府的決策，尤其是涉及重大公共利益的決策，人人皆有關注和評論的權利，但有關評論應基於對事實和法律的充分理解，否則無濟於事。

　　本案背景為：《預防及控制疾病條例》（第599章）第8條授權行政長官會同行政會議於公共衞生緊急事態下，為應對緊急事態的影響及保障公眾健康，訂立規例。新冠肺炎疫情蔓延後，行政長官會同行政會議為應對疫情先後訂立了10項附屬法例，其中包括2022年2月10日起生效的《預防及控制疾病（疫苗通行證）規例》（第599L章）。根據特區政府的「疫苗通行證」計劃，除非因醫學原因獲發「免針紙」，否則12歲或以上人士進入特定餐飲場所前須已接種至少一劑新冠疫苗。2022年9月27日，特區政府宣布，七名私家醫生因涉嫌濫發「免針紙」被捕，政府將不再接納有關醫生過去發出的「免針紙」作為持有人不適合接種新冠疫苗的證明，由該七名私家醫生簽發的「免針紙」將自10月12日起被視為無效。10月7日，郭卓堅就特區政府有關公告提起司法覆核。

　　郭卓堅訴醫衞局局長案是根據《高等法院規則》提起的司法覆核。根據香港法律，申請人可以「不合法」「不合理」或「程序不當」為由挑戰公權機關的決定。申請人郭卓堅指，特區政府的有關決定構成「不合法」「不合理」及／或「程序不當」。10月10日，原訟法庭批准郭卓堅的司法覆核申請。10月11日，原訟法庭就本案發出臨時禁制令，暫緩執行特區政府廢止有關「免針紙」的決定，理由是特區政府在作出有關宣告時，沒有援引任何具體的法律條文，以表明醫衞局局長有權廢止有關可疑的「免針紙」，法庭有充分的理據要求特區政府在本案判決之前「按兵不動」。案件於10月20日開庭審理。本案的核心爭點在於：醫衞局局長有無獲法例授權廢止有關可疑的「免針紙」。

　　申請方主張，特區政府在宣告有關「免針紙」將被視為無效時，未援引任何成文法依據表明政府有權作出此項宣告，特區政府亦不可籠統地倚賴《預防及控制疾病（疫苗通行證）規例》或《預防及控制疾病（規定及指示）（業務及處所）規例》宣稱有此權力。政府方主張，有關的法律文本、語境、目的，及實際考量、可行性和效用，支持局長有權廢止相關可疑的「免針紙」；如無相反的規定，《預防及控制疾病（疫苗通行證）規例》和《預防及控制疾病（規定及指示）（業務及處所）規例》應當被視為一個融洽的整體，它們共同授予了醫衞局局長寬泛而靈活的權力來規管有關的場所以及「免針紙」帶來的風險。

　　政府方主要從防疫大局和法例整體的角度出發，論證局長應當有權廢止可疑的「免針紙」。原訟法庭拒絕接納政府方的這種主張，理由是政府方在強調「何種做法是可取的」（what might be desirable），而本案的關鍵在於「何種做法是合法的」（what is lawful）。政府在行使權力時，必須有明確的法律依據；若無法例授權，則局長無權作出有關決定。就權力來源的問題，政府方循着「為何無權」（why not）（若法例未作否定，則推定政府有權）的思路來論證，而原訟法庭認為，本案的問題應該是政府「為何有權」（why）以及「權力從何而來」（where）（若法例無明確授權，則推定政府無權）。

　　政府方援引終審法院「禁蒙面法」案判決及英國「封城令」案判決，論證法例可授予行政機關寬泛而靈活的權力。原訟法庭重申，本案關鍵不在於法例「可否」作出授權，而在於法例「有無」作出授權。政府方援引的《預防及控制疾病（疫苗通行證）規例》第3條和第4條（以及《預防及控制疾病（規定及指示）（業務及處所）規例》第6條和第8條）是概括條款，申請方援引的《預防及控制疾病（疫苗通行證）規例》第5條和第17條是具體條款。出於實際考量，第5條和第17條將有關人士是否不適宜接種疫苗的判斷權交與註冊醫生而非有關官員。原訟法庭裁定，根據「特別法優於一般法」的原則和《預防及控制疾病（疫苗通行證）規例》的整體結構，應當認為局長無權宣告可疑的「免針紙」無效。